PRESENTAZIONE

di Filippo Patroni Griffi

Consigliere di Stato

Coordinatore del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure presso

la Presidenza del Consiglio dei Ministri

Platone, filosofo dell’antica Grecia, avvertiva che non vi è nulla di più difficile che dare una buona legislazione a uno Stato. E per fare ciò occorreva porsi con lo stesso stato d’animo con il quale si pone un vecchio nel dare lezioni a un fanciullo.

Isabella e Giuseppe –che sono semplicemente i miei figli, dodici e dieci anni- in procinto di partire con la scuola per la Francia, mi hanno chiesto: “Come mai due anni fa, all’altro viaggio, siamo dovuti venire con te al Comune per la fotografia, e questa volta no?”.

Dal che si capiscono due cose:

da Platone sono passati più di duemila anni, ma nei cittadini e negli operatori economici è viva un’esigenza di fondo: avere poche leggi, facili da trovare e semplici da comprendere;

la semplificazione burocratica, che riguarda i certificati, è percepita immediatamente, direi istintivamente, dai cittadini, perché incide sulla loro vita quotidiana.

Non sempre è possibile avere poche leggi: la vita di una società complessa come quella attuale richiede regole e le regole, per essere rispettate da tutti, devono quasi sempre essere tradotte in leggi e regolamenti.

Però è lecito aspettarsi, in uno Stato ben ordinato, che le regole siano ridotte allo stretto necessario e siano ben scritte.

Partendo da questa idea, nell’ultimo decennio, in gran parte dei Paesi dell’Unione europea e in quelli che aderiscono all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), si è messo in moto un processo volto ad assicurare una migliore qualità delle norme che regolano la vita dei cittadini e delle imprese.

L’Italia non è rimasta fuori da questo processo; anzi, negli ultimi quattro anni, cioè a partire dalla legge n. 59 del 1997, il problema della semplificazione burocratica è andata di pari passo con il riordino del sistema normativo, perché le regole e le procedure burocratiche sono previste in leggi e regolamenti e quindi non si può “semplificare” senza pensare di riordinare le norme e migliorarle.

Tra gli strumenti di semplificazione normativa il testo unico è uno dei più efficaci. In che consiste? Si parte dal problema: in un certo periodo tempo, tante leggi e regolamenti si sono accavallati, in maniera spesso non coordinata, con la conseguenza che, a un certo punto, le regole che disciplinano una materia sono tante, è difficile capire quali esistano e quali siano state abrogate da leggi successive, si crea cioè quella che è stata efficacemente chiamata “giungla normativa”. A questo punto, che fa il testo unico? Raccoglie tutte le norme che si sono succedute nel tempo in quella materia, le esamina, vede quali sono quelle ancora vigenti, valuta se queste norme sono ancora valide o se sono diventate antiquate, valuta anche se le regole possono essere semplificate o scritte meglio. Infine, tutte le norme che sono rimaste sono “messe” in un unico testo e tutte le leggi e i regolamenti preesistenti sono abrogati.

Questa è l’operazione che è stata fatta anche per il testo unico sulla documentazione amministrativa.

Negli ultimi tre anni, a partire dalla legge n. 15 del 1968 (ma il testo unico esamina anche norme precedenti), in materia di documentazione amministrativa si sono avute molte novità, dovute, da una parte, all’esigenza di ridurre il fardello di documenti e di formalità burocratiche richiesti ai cittadini, dall’altra, all’innovazione tecnologica, che ha consentito di modernizzare le amministrazioni pubbliche con l’introduzione degli strumenti informatici e telematici negli uffici pubblici.

Il rischio era che tutte queste novità, proprio perché succedutesi in poco tempo e contenute in leggi e regolamenti sparsi, fossero poco conosciute al di fuori della cerchia degli addetti ai lavori; con la conseguenza che i cittadini, poco abituati a districarsi nelle leggi, anche in quelle di semplificazione, continuassero, complice una certa burocrazia refrattaria alle nuove regole, a vivere come se nulla fosse accaduto.

Con il testo unico si è fatta dunque una duplice operazione: si sono raccolte e sistemate in un unico testo, che ha valore “misto” di legge e di regolamento, tutte le norme che riguardano la materia della documentazione amministrativa (dai certificati alla firma digitale); si è fatta un’ulteriore opera di semplificazione, introducendo, in particolare, il divieto per le amministrazioni di chiedere certificati in tutti quei casi, cioè la quasi totalità, in cui sia ammessa l’autodichiarazione.

Il testo unico è frutto del lavoro del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure e del Progetto “semplifichiamo” del Dipartimento della funzione pubblica. Le attività del progetto sono illustrate alla fine di questa Guida.

Il Nucleo per la semplificazione è stato istituito dalla legge n. 50 del 1999, la prima legge annuale di semplificazione. Si tratta di un’unità di missione, cioè di un ufficio sorto per svolgere un compito ben preciso: semplificare le procedure amministrative e riordinare le norme esistenti in testi unici. A questo compito se ne affianca un altro, sempre finalizzato al miglioramento della qualità delle norme: introdurre nel nostro processo normativo l’analisi dell’impatto della regolazione.

L’attività del Nucleo –con tutte le difficoltà connesse ai primi quindici mesi di vita di una nuova entità, che ha lavorato al 60% dell’organico previsto per legge- ha consentito, oramai alla fine della legislatura, di tracciare un bilancio dello stato della semplificazione. Questi i numeri: su circa 184 procedimenti per i quali le leggi Bassanini prevedono la semplificazione ad opera del Governo, per 54 è stato accertato, dopo un’istruttoria, che la semplificazione era stata realizzata da altre leggi (per esempio, in materia di commercio), altri 91 procedimenti sono stati semplificati con regolamenti in vigore o almeno già esaminati dal Consiglio dei Ministri, altri diciassette saranno semplificati entro l’estate, mentre solo per 26 procedimenti deve ancora essere avviata l’istruttoria.

Alla semplificazione procedimentale si aggiunge il riordino delle norme per testi unici. Il testo unico sulla documentazione amministrativa è il primo ad entrare in vigore (ma andrebbe ricordato, in questa legislatura, anche quello sugli enti locali). Altri testi unici, però, sono pronti e stanno seguendo la procedura prevista per la loro emanazione: sull’università, sull’attività edilizia dei privati cittadini, sull’espropriazione per pubblica utilità, e poi ancora sulle pensioni e sulle spese per il funzionamento della giustizia.

Il testo unico sulla documentazione amministrativa ha l’importanza della primogenitura; nella stesura sono stati affrontati tutti i problemi: le tecniche per rendere facilmente comprensibile il testo, per raccogliere quanto più possibile tutte le norme della materia (definire il confine non è stato facile), per semplificare il linguaggio senza modificare il senso della norma; la semplificazione ulteriore di alcune procedure prima di inserirle nel testo unico; la combinazione delle procedure tradizionali con le nuove opportunità consentite dall’innovazione tecnologica.

Ora la normativa sui documenti e i certificati c’è ed è tutta reperibile in un solo testo: toccherà alle amministrazioni applicarla nella vita di tutti i giorni e ai cittadini servirsene.

Questa guida si propone di illustrare le novità del Testo Unico e che cosa bisogna fare per metterle in pratica. Contiene 12 paragrafi che corrispondono, ciascuno, ad un argomento. Ogni paragrafo è diviso in due parti. La prima, “che cosa cambia” spiega quali sono le novità e quali sono gli effetti pratici del Testo Unico. La seconda, “perché”, spiega l’evoluzione delle norme e le ragioni che hanno portato alle nuove disposizioni.

Chi vuole saperne di più troverà, alla fine della guida, la risposta alle esigenze di approfondimento che possono nascere dalla lettura del Testo Unico.

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Ultimo aggiornamento: 15 febbraio 2002